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房地产税替代土地财政是大势所趋 到转型关口  

2014-06-17 09:08:55|  分类: 财税 |  标签: |举报 |字号 订阅

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张鑫

【核心提示】在我国,房地产税和土地出让金都是当前政府财政收入的重要来源。如果开发商将土地出让金作为开发成本全部“转嫁”到房价上后,政府再征收房地产税,就属于重复征收。

土地财政涉及土地价格、土地出让金、房地产税等理论和政策问题,笔者的《房产税替代“土地财政”是大势所趋》(《中国社会科学报》2013年11月18日)发表后,引起专家学者的关注和讨论。童超《房产税不能替代土地出让金》(《中国社会科学报》2014年4月14日,以下简称“童文”)不认同笔者的一些观点。笔者对此予以回应。

土地出让金经交易形成地价

童文一些观点有很多专业性错误。比如,土地出让金和房产税都是政府获得财政收入的手段,这两种手段不能构成博弈的主体,把它们归结为博弈关系违背经济学理论。又如,该文认为,把土地出让金称为土地价格(地价)在概念使用上不确切;地价是永久性转让土地所有权形成的价格;国有土地不存在所有权转让,地价因而无从谈起,这些观点都是站不住脚的。

在经济学中,价格被定义为商品同货币交换的比例或商品价值的货币表现。在现实生活中,价格是商品或服务在市场交易中由买卖双方共同决定而形成的。同时,经济学将生产要素分为源泉的供给与需求和服务的供给与需求。前者指买卖生产服务的“载体”,后者指买卖生产服务本身。如果源泉和服务都可以在市场上交易,就有两个价格,即源泉价格和服务价格。也就是说,市场价格的形成并不一定以所有权出让为前提。如工资是劳动服务的价格,现代社会只有劳动服务可以买卖,劳动服务的源泉(即劳动者自身)不能买卖,因而劳动只有一个价格。土地则既有买卖某单位面积土地所有权(即源泉)的价格,也有买卖某单位面积土地一定时期使用权(即服务)的价格。

可见,土地价格是土地权利和预期收益的买卖价格,是土地所有权和使用权的交易价格、土地租赁价格、抵押价格等的总称。我国城市土地属于国家所有,地价是指转让一定时期土地使用权的价格,即土地的服务价格。如果只有土地所有权买卖才有土地价格,那么童文在“国有土地使用权的出让是有偿的,其价格主要由竞价拍卖决定”中所称的“价格”又是指什么呢?

土地出让金是政府代表国有土地的所有者出让土地使用权的所得,实质上是受让方为取得土地使用权所缴纳的地租。而地价是地租的资本化,是未来地租的贴现加总,所以该文所言“地租远低于地价”也值得商榷。因为这只是从短期静态角度来看待地租与地价的关系。如果从长期来看,地价和贴现加总后的地租是趋同的。

房地产税是政府依照法律规定,对个人或组织无偿征收货币或实物的总称,具有强制性、无偿性和固定性。而土地出让金是政府转让土地使用权的收入,具有地租性质和似税非税性质。正如童文所言,“房产税与土地出让金不能等同”。但在我国,房地产税和土地出让金都是当前政府财政收入的重要来源。如果开发商将土地出让金作为开发成本全部“转嫁”到房价上后,政府再征收房地产税,就属于重复征收。从这个意义上说,将土地出让金并入房地产税分期缴纳是一种替代关系。

房地产税的实质是土地涨价归公

需说明的是,房地产税和房产税并不是一回事。房地产税是指与房地产开发、流通、保有有直接关系的一切税收,包括房地产业营业税、企业和个人所得税、土地增值税、耕地占用税、印花税、契税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税等。而房产税是以房屋为征税对象,向产权所有人征收的一种财产税,它包含在房地产税中。在计税依据上,按照原值或租金收入征收的是房产税,按照评估价值征收的是房地产税。由于房屋是要折旧的,而土地价格存在上涨趋势,所以房地产评估价值中主要是土地升值部分,房地产税的实质是土地涨价归公。

房地产税是一种古老的税种。美国学者亨利·乔治提出的“单一土地税”思想则为这一税制提供了理论依据。其核心观点是,在一定时期内,土地增值不会提高全社会的总体财富,但会通过剥夺他人财富的方式使少数占有土地的人得到财富,并导致贫富差距扩大,因而有必要对因土地增值获得财富的人征税,以实行地租社会化。土地增值由城镇化等外部原因导致,对其征税并归社会所有就更为必要。该思想还强调,有了房地产税后,就可以废除一切其他税收,使社会财富趋于平均,即“土地涨价归公,私人就永远不用纳(别的)税”。这就是“亨利·乔治定理”。后来诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨有条件地证明了这个定理——总地租等于对纯公共物品的支出。

房产税是新中国成立后开征的税种之一。后来将房产税与地产税合并为房地产税,随后将房地产税分为房产税和城镇土地使用税,1986年再恢复为房产税。党的十八届三中全会提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”,重新明确了“房地产税”的提法。这意味着要把土地的部分加进来,将土地出让金并入房地产税分期缴纳。这样,拙作改为“房地产税替代土地财政是大势所趋”更为合理。

“土地财政”到了转型关口

为了筹集城镇化建设资金,我国地方政府借助市场机制不仅通过出让土地使用权获得巨额土地出让金,而且开创一条以土地抵押或以土地收入为担保的融资模式。由于通过竞价拍卖土地就能轻易获得巨额资金,带来财政收入和经济增长,地方政府就会产生不断推高地价、收取更多土地出让金的冲动。地价快速上涨又将引发地方融资平台过度借债。可见,这种“土地财政”在为地方政府带来巨大预算外收入、促进城市扩张和经济增长的同时,也越来越成为房地产泡沫化、积累地方债务危机的重要推手。加上可供开发土地的减少,房屋保有量的增多,土地财政到了转型的重要关口。

“土地财政”改革和转型涉及地方政府政绩考核制度、土地制度、财税体制以及各方面的利益调整等问题,其核心是要实现向“税收财政”的转变,包括将现行土地出让金、土地增值税等各种税费合并,转化为统一征收保有环节的房地产税,以及实现地方政府融资模式由土地抵押或土地收入担保方式转向以未来财政收入(主要是税收)作抵押的转换。

这不仅符合房地产税收合理性、税收制度公平性和地方财政收入可持续性的要求,而且能消除地方财政过度依赖土地出让金、房地产投机导致房价高企,土地涨价归公收益流失造成财富分配不公等现象,促进房地产市场和国民经济的持续稳定发展。

(作者单位:同济大学经济与管理学院) 

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